Remiss av betänkandet Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29)

Sammanfattning

Överklagandenämnden anser att kraven för grundläggande behörighet till högskolan bör överensstämma med kraven för gymnasieexamen. Detta vore ägnat att öka överblickbarheten och konsekvensen i antagningssystemet. Överklagandenämnden anser att övervägande skäl fortfarande talar för att behålla den s.k. 25:4-regeln för grundläggande behörighet.

Beträffande särskild behörighet till högskoleutbildning ifrågasätter Överklagandenämnden om utformningen av förslaget med områdesbehörigheter med tiden inte riskerar att återigen leda till svåröverskådlighet för den enskilde sökande.

Förslaget om att det skall införas en skyldighet för högskolorna att utfärda förhandsbesked i frågor gällande behörighet och s.k. reell kompetens behöver utredas närmare innan en sådan skyldighet införs. Överklagandenämnden avstyrker för närvarande förslaget att en överklaganderätt kopplas till sådana förhandsbesked.

Vidare lämnar Överklagandenämnden vissa uppgifter och synpunkter i anslutning till frågan om s.k. positiv särbehandling vid tillträde till högskolan.

Överväganden

Överklagandenämnden kan emellertid pröva överklaganden av urvalsbeslut där den klagande gör gällande att beslutet strider mot förbuden i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, härefter kallad likabehandlingslagen.

Frågan om positiv särbehandling vid urval berörs bland annat i avsnitt 14. I anslutning till denna fråga har Överklagandenämnden följande upplysningar och synpunkter att lämna.

Överklagandenämnden har i ett avgörande haft anledning att ta ställning till huruvida bestämmelsen i 7 kap. 10 § tredje stycket högskoleförordningen (1993:100) om att urval med hänsyn till underrepresenterat kön får göras vid lika meriter strider mot likabehandlingslagen. Nämnden fann härvid att angivna bestämmelse inte strider mot denna lag. Nämnden gjorde även bedömningen att högskoleförordningens bestämmelse inte strider mot gemenskapsrätten inom Europeiska unionen (beslut 2003-02-14, reg.nr 46-811-02, tillgängligt på nämndens webbplats www.onh.se). I sitt beslut har Överklagandenämnden med beaktande av bland annat mål C-158/97, Badeck m.fl., samt C-407/98, Abrahamsson m.fl., från Europeiska gemenskapernas domstol bland annat konstaterat att den ifrågavarande bestämmelsen i högskoleförordningen inte automatiskt och ovillkorligt ger företräde åt det underrepresenterade könet vid likvärdiga meriter i urvalet och att urvalsbestämmelserna anvisade att en objektiv bedömning av ansökningarna skall ske med beaktande av samtliga sökandes personliga förhållanden.

I övrigt har Överklagandenämnden inte behandlat något ärende gällande positiv särbehandling vid tillträde till högskoleutbildning. Huruvida andra typer av positiv särbehandling med hänsyn till kön, t.ex. i form av renodlad kvotering, eller huruvida positiv särbehandling med hänsyn till etnisk tillhörighet är förenlig med gemenskapsrätten eller likabehandlingslagen återstår därför att pröva för Överklagandenämnden.

För närvarande handlägger Uppsala tingsrätt ett mål där en sökande till juristutbildning vid Uppsala universitet har väckt talan mot staten med anledning av den försöksverksamhet som skett vid antagningen till denna utbildning, varvid visst urval skett med beaktande av etnisk bakgrund (tingsrättens målnr T 518/2004). Målet gäller om urvalsprinciperna strider mot likabehandlingslagen. Dom har ännu inte meddelats.

I detta sammanhang bör också påpekas att Diskrimineringskommittén nyligen har lämnat ett delbetänkande (SOU 2004:55) där frågan om positiv särbehandling inom högskolesektorn behandlas. Angivna delbetänkande har ännu inte remissbehandlats. Frågan om positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet och frågan om åldersdiskriminering återstår för utredningen att behandla.

De intressen som bär upp olika typer av positiv särbehandling inom högskolan är angelägna och några invändningar mot de bakomliggande syftena för sådana åtgärder kan inte göras. Det är dock förståeligt att de högskolor som skall genomföra antagningarna till högskolan har tvekat inför till exempel frågan om urval med hänsyn till etnisk tillhörighet. Överklagandenämnden instämmer i utredningens åsikt att det är angeläget statsmakterna klargör under vilka villkor och på vilket sätt positiv särbehandling inom högskolan skall kunna vara möjlig. De allmänt hållna uttalandena som hittills gjorts i förarbetena har inte kunnat ge högskolesektorn någon närmare vägledning. Frågan om hur positiv särbehandling skall kunna genomföras utan att förfarandet strider mot likabehandlingslagen och ytterst gemenskapsrätten inom EU är dock inte enkel. Det är därför nödvändigt att invänta lagakraftvunnen dom i det redovisade tvistemålet och avvakta remissbehandlingarna av diskrimineringskommitténs slutbetänkande innan klargörande uttalanden kan ske från statsmakternas sida. Att nu föregripa denna process riskerar endast att skapa ytterligare oklarheter i frågan. Även genomförandet av Högskoleverkets förslag att göra bestämmelsen i 7 kap 10 § tredje stycket högskoleförordningen om urval med hänsyn till underrepresenterat kön uttryckligt tvingande i stället för fakultativ bör av ovan redovisade skäl anstå tills vidare (jfr Högskoleverkets rapport "20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet", 2001:27 R, förslag nr 10).

Överklagandenämnden kommer att lämna ytterligare synpunkter i frågan om positiv särbehandling då diskrimineringskommitténs betänkanden remissbehandlas.

Reell kompetens (avsnitt 16)
I samband med avsnittet om reell kompetens behandlar betänkandet frågan om förhandsbesked i behörighetsfrågor och vissa önskemål om att införa en möjlighet att överklaga sådana ställningstaganden. Utredaren har i betänkandet ställt sig positiv till detta och föreslår att det införs en besvärsrätt kopplad till dessa förhandsbesked (s. 282).

Högskolornas beslut angående behörighet till högskoleutbildning kan i regel överklagas till Överklagandenämnden endast i samband med antagningsförfarandet till högskolan, dvs. då en enskild söker till en viss utbildning vid högskolan. Förhandsbesked i behörighetsfrågor kan således inte överklagas enligt 12 kap. 2 § högskoleförordningen.

Det är ostridigt att förhandsbesked i och för sig skulle kunna vara ett värdefullt inslag i en individs studieplanering, inte minst för sökande med utländsk utbildningsbakgrund eller sökande med annan erfarenhet än formell utbildning. Antagningsprocessen innebär ofta masshantering under stark tidspress och förhandsbedömningar vid sidan av antagningsförfarandet skulle eventuellt kunna skapa större utrymme för en mer individuell och omsorgsfull prövning av en persons reella kompetens. Frågan om skyldighet för högskolorna att utfärda sådana besked och en därtill kopplad rätt till överklagande är emellertid ytterst en avvägning mellan resurser och behov. Det är inte osannolikt att en allmän skyldighet för högskolorna att göra behörighetsbedömningar vid sidan av antagningsprocessen och en därtill kopplad överklaganderätt i icke ringa grad kommer att öka ärendemängden hos såväl antagningsenheter som Överklagandenämnden. Det kan inte heller uteslutas att många individer i onödan skulle söka förhandsbesked vid flera lärosäten för att uppnå ett så positivt resultat som möjligt. I förlängningen kan det komma att krävas resurstillskott till lärosätenas antagningsenheter och - om en överklaganderätt införs - till Överklagandenämnden. Lärosätena har redan i dag en skyldighet att sörja för att erforderlig information om högskolan finns tillgänglig för den som avser att börja grundläggande högskoleutbildning och studenterna skall också ges tillgång till bland annat studievägledning (6 kap. 3 § högskoleförordningen). I dag synes också vissa lärosäten i mån av resurser ge preliminära förhands- eller underhandsbesked till presumtiva sökande.

Förslaget att införa en skyldighet för högskolorna att utfärda förhandsbesked i behörighetsfrågor behöver under angivna förhållanden utredas närmare innan en sådan skyldighet kan införas.

Överklagandenämnden vill i detta sammanhang påpeka att frågan om en överklaganderätt vid sidan av antagningsförfarandet behandlades av regeringen i prop. 1995/96:184, sid. 34-35. Enligt Överklagandenämndens mening är regeringens ställningstagande i denna fråga fortfarande giltigt. Nämnden avstyrker därför för närvarande förslaget att en överklaganderätt kopplas till förhandsbesked i behörighetsfrågor.

Överklagandenämnden anser slutligen att den väckta frågan om områdesprov med behörighetsbedömande syfte förtjänar att uppmärksammas. Vid bedömningen av en sökandes reella kompetens för en utbildning kan det i vissa fall vara svårt för en sökande att på ett tillfredsställande sätt dokumentera sin kompetens med handlingar som kan ligga till grund för antagningsmyndigheternas behörighetsprövning. Ett särskilt utvecklat områdesprov skulle kunna ha betydelse för att visa att en sökande har förutsättningar att tillgodogöra sig sökta högskoleutbildningar och underlätta för sökande i de fall det föreligger bristfällig dokumentation av meriter.

Grundläggande behörighet (avsnitt 17)
I betänkandet föreslås vissa justeringar av bestämmelserna om grundläggande behörighet i 7 kap. högskoleförordningen (1993:100). Bland annat föreslås ett krav på godkänt betyg i engelska och svenska.

Överklagandenämnden vill i detta sammanhang peka på att om man allmänt vill öka överblickbarheten och konsekvensen i antagningssystemet borde det naturliga vara att bestämmelserna om grundläggande behörighet knyts till den nya gymnasieexamen. Kraven för grundläggande behörighet till högskolan bör således rimligen överensstämma med kraven för en eventuell gymnasieexamen.

I betänkandet föreslås vidare att den s.k. 25:4-regeln för grundläggande behörighet (7 kap. 6 § högskoleförordningen) avskaffas. Överklagandenämnden anser att förslaget i och för sig ligger i linje med den utveckling mot mer individuella behörighetsbedömningar som kommit i fokus de senare åren bland annat med möjligheten till behörighet genom s.k. reell kompetens. Mot denna bakgrund kan det synas inkonsekvent att - såvitt gäller grundläggande behörighet - bedömningen av en sökande, som inte har den föreskrivna formella gymnasieutbildningen, fram till 25 års ålder skall ske genom en individuell prövning av den reella kompetensen medan behörighetsprövningen från och med 25 års ålder sker på ett mer schablonmässigt sätt genom 25:4-regeln.

Å andra sidan innebär bestämmelsen, förutom att eventuellt bidra till rekryteringen av nya grupper till högskolan, att en viss förenkling av behörighetsprövningen kan ske för vissa sökandegrupper utan alltför negativa konsekvenser för högskoleutbildningarna. Genom att behörighetsprövningarna således förenklas i förhållande till vissa sökandegrupper finns förutsättningar för högskolorna att i stället koncentrera handläggningsresurser på mer svårbedömda fall. Med beaktande av bland annat detta anser Överklagandenämnden att övervägande skäl fortfarande talar för att behålla den s.k. 25:4-regeln.

I detta sammanhang bör slutligen påpekas att lydelsen av den föreslagna övergångsbestämmelsen till högskoleförordningen (andra punkten) fått en mindre lyckad utformning. Lydelsen av den föreslagna övergångsbestämmelsen synes närmast öppna för fortsatt 25:4-behörighet även för framtida sökande till högskolan. Någon tidsbegränsning av denna behörighetsgrund finns inte inskriven i övergångsbestämmelsen.

Särskild behörighet (avsnitt 18)
I betänkandet föreslås att ett system med ett färre antal områdesbehörigheter skall ersätta dagens standardbehörigheter. I betänkandet anförs bland annat att dagens system blivit svåröverskådligt. En orsak är att standardbehörigheterna har blivit fler än vad som var avsett och att högskolorna genom möjligheten till generellt undantag från behörighetsvillkoren kunnat utforma lokala varianter av behörighetskraven.

Av betänkandet framgår emellertid att högskolorna även i framtiden skall kunna göra generella undantag från något eller några behörighetsvillkor genom att bestämmelsen i 7 kap. 3 § första meningen högskoleförordningen lämnas oförändrad. Enligt förslaget skall Högskoleverket dessutom ha möjlighet att ge högskolorna tillstånd att i vissa fall avvika från områdesbehörigheterna. Överklagandenämnden vill i detta sammanhang endast påpeka att förutsättningarna sålunda föreligger för att även det föreslagna systemet med tiden riskerar att bli svåröverskådligt för den enskilde sökande.