Remiss av betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23)

Sammanfattning

Överklagandenämnden för högskolan avstyrker förslaget att rätten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut skall tas bort. Regeringen bör dock befrias från prövningen av sådana överklaganden. I stället bör prövningen ske hos en domstolsliknande nämnd.

Om förslaget att avskaffa huvudregeln om överklaganderätt av myndigheternas anställningsbeslut ändå genomförs tillstyrker Överklagandenämnden betänkandets förslag att överklaganderätten blir kvar vad gäller anställningsbeslut inom högskolesektorn, framför allt med hänsyn till de speciella förhållanden som råder inom högskolesektorn särskilt vad gäller villkoren för anställning av lärare inom högskolan.

Överklagandenämnden kan för sin del inte se något behov av ett uttryckligt stadgande om en överenskommelse mellan nämndmyndighet och värdmyndighet (33 § förslaget till myndighetsförordning). Utöver vad som framgår av myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och liknande bör myndigheterna själva få finna formerna för hur kanslistödet närmare skall regleras.

Överväganden

Värdmyndighet för mindre myndigheter(avsnitt 13.6)
I 33 § förslaget till myndighetsförordning anges att en nämndmyndighet och en värdmyndighet, till vilken nämndmyndigheten är knuten, i en överenskommelse närmare skall ange hur uppgifterna skall skötas.

Överklagandenämnden är knuten till Högskoleverket, som fullgör kansligöromålen åt nämnden. Samarbetet har hittills fungerat väl och någon särskild överenskommelse om kansliuppgifterna har inte ansetts nödvändig. I stället förs en fortlöpande dialog mellan företrädare för nämnden och verket om hur kansliuppgifterna närmare skall fullgöras. Kanslistödets omfattning framgår sedan i bland annat Högskoleverkets årliga verksamhetsplan och årsredovisning. Överklagandenämnden kan för sin del inte se något behov av ett allmänt påbud om en överenskommelse mellan nämndmyndighet och värdmyndighet utan anser att, utöver vad som framgår av myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och liknande, myndigheterna själva bör få finna formerna för hur kanslistödet närmare skall regleras.

Rätten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut (avsnitt 20)
I betänkandet föreslås att den allmänna rätten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut skall tas bort.

Överklagandenämnden för högskolan avstyrker förslaget av följande skäl.
Som framgår av betänkandet har sedan länge pågått en utveckling mot att minska skillnaderna mellan statlig och privat anställning. Överklagandenämnden vill dock ifrågasätta om inte denna utveckling i vissa delar håller på att drivas för långt. I vissa viktiga avseenden skiljer sig ett arbete inom det statliga området i väsentliga avseenden från ett arbete i en anställning inom det övriga samhället. Det sagda gäller främst med hänsyn till de uppgifter som myndigheterna har att fullgöra. Den statliga verksamheten har ofta till syfte att uppnå vissa offentliga mål som uppställts av riksdag och regering och verksamheten är mer eller mindre författningsreglerad. Vissa statliga anställningar innefattar arbetsuppgifter som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Det finns också särskilda straffrättsliga och disciplinära föreskrifter gällande ansvar för fel som begås i tjänsten. Statlig anställning regleras vidare av regeringsformens bestämmelser om att endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet får beaktas vid anställning.

Den svenska statsförvaltningen får anses åtnjuta ett relativt högt förtroende bland allmänheten. Att myndigheterna endast har sakliga och opartiska bevekelsegrunder vid rekryteringen till statlig anställning får anses vara väsentligt för förtroendet för det allmänna. Möjligheten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut bör därför också ses som ett instrument för insyn i och kontroll av rekryteringen till statlig anställning. Rätten att överklaga statliga anställningsbeslut innebär således inte bara ökad rättssäkerhet för den enskilde sökande i ett anställningsärende utan bidrar också till att upprätthålla förtroendet för rekryteringen till statliga anställningar och i förlängningen förtroendet för den svenska statstjänstemannakåren.

Enligt Överklagandenämndens mening har kommittén i sina överväganden gått alltför långt i strävan att likställa statlig och privat anställning. Kommittén har i alltför hög grad tagit fasta på den enskilda myndighetens arbetsgivarperspektiv och andra personalpolitiska skäl. De olägenheter som ett överklagande kan medföra för anställande myndighet och för den anställde bör vägas mot de principiella aspekter av överklagandemöjligheten som Överklagandenämnden redovisat ovan. Det kan för övrigt ifrågasättas om olägenheterna av överklagandemöjligheten sammantaget är så stora för de statliga myndigheterna. Som framgår av utredningen förekommer överklaganden av anställningsbeslut relativt sällan hos många myndigheter.

Det är i och för sig riktigt att få anställningsbeslut ändras av överinstansen. Delvis beror detta på att utvecklingen på gott och ont gått därhän att myndigheterna fäster allt större vikt vid personliga egenskaper vid personalrekryteringen och att anställningsmyndigheten ofta är bättre lämpad att bedöma dessa personliga egenskaper. Enligt Överklagandenämndens mening är dock ytterligare en orsak till den låga ändringsfrekvensen att anställningsmyndigheterna i de flesta faktiskt har gjort en korrekt rekryteringsprocess och att detta åtminstone delvis kan förklaras av den preventiva effekt som överklagandemöjligheten har på myndigheternas rekryteringsarbete.

Överklagandenämnden vill vidare peka på att rätten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut inte bara är till gagn för rättssäkerheten för den enskilde sökande. Överklagandemöjligheten är ett relativt enkelt och billigt sätt att lösa en tvist om en anställning. Handläggningstiden är - åtminstone hos de överklagandenämnder som prövar sådana överklaganden - förhållandevis snabb. Överklagandenämnden för högskolan avgör de flesta av sina anställningsärenden inom två till fyra månader från ärendets inkomstdag till nämnden. I den mån anställningsproceduren och överklagandeprocessen drar ut på tiden beror det snarare på långsam hantering vid anställningsmyndigheterna. Åtminstone vissa av de konflikter i anslutning till anställningsbeslut som i dag avgörs i överklagandeinstansen kommer - om överklagandemöjligheten försvinner - i stället troligen att behandlas i annan ordning. Det är inte säkert att anställningsmyndigheterna och den anställde vinner så mycket på en sådan utveckling.

Sammantaget finner Överklagandenämnden att övervägande skäl fortfarande talar för att behålla huvudregeln om möjligheten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut.
Överklagandenämnden instämmer dock i betänkandets förslag att regeringen bör befrias från prövning av dessa ärenden. Som utredningen föreslår bör i stället överklagande ske till en domstolsliknande nämnd.

Om regeringen väljer att föreslå ett avskaffande av huvudregeln om överklaganderätt så tillstyrker Överklagandenämnden kommitténs förslag att överklaganderätten blir kvar vad gäller anställning inom högskolesektorn. Överklagandenämnden hänvisar i denna del till kommitténs överväganden och till att frågan om överklagande av beslut om anställning av lärare behandlades så sent som 1996-1997 i samband med den senaste lärarutredningen för högskolesektorn (se SOU 1996:166 och prop. 1996/97:141). Nämnden vill i detta sammanhang understryka att det inom högskolesektorn råder sådana särpräglade förhållanden i förhållande till övrig statlig verksamhet att eventuella förändringar måste övervägas i en särskild utredning med kännedom om högskolesektorns speciella villkor.