Remiss av betänkandet Självständiga lärosäten SOU 2008:104 (U2009/8128/UH)

Överklagandenämnden avstyrker förslaget att överklaganderätten vad avser anställningsbeslut tas bort. Nämnden avstyrker även förslagen att de självständiga lärosätena ska ges frihet att bestämma sin befattningsstruktur och att sakkunniggranskningen tas bort/görs frivillig.

Överväganden

Möjligheten att överklaga universitetens och högskolornas anställningsbeslut

Förslaget innebär bl.a. att universitet och högskolor inte längre ska vara myndigheter och personalen inte längre statligt anställd. Överklagandenämnden noterar dock att Finansdepartementets båda experter anser att utgångspunkten för utredningen borde ha varit att pröva hur ökad autonomi för lärosätena skulle kunna nås inom ramen för något slag av myndighetsmodell (betänkandet s. 157).

Även om den nya organisationsformen "självständiga lärosäten" skulle förverkligas förefaller det — i motsats till vad som anförs i betänkandet s. 197 -  klart att förhållandena för de anställda vid lärosätena också efter en verksamhetsövergång i mycket hög grad kommer att ha offentligrättsliga drag. Exempelvis föreslås att det inte ska ske några förändringar i fråga om anställningstrygghet och pensionsvillkor och att lärosätena även fortsättningsvis ska hantera sina arbetsgivarfrågor genom Arbetsgivarverket (betänkandet s. 14). Det är därför svårt att förstå varför utredningen anser att förhållandena på personalområdet kommer att i princip motsvara de som råder inom den privata sektorn. Snarare är det offentligrättsliga inslaget så stort att personalen även i fortsättningen måste betraktas som offentliganställd.

Mot denna bakgrund väcker det betänkligheter att möjligheten att överklaga lärosätenas anställningsbeslut enligt utredningen ska upphöra. Som utredningen är väl medveten om har Europadomstolen funnit att artikel 6.1 Europakonventionen som regel är tillämplig på tvister som rör rekrytering, befordran, avskedanden och andra anställningsförhållanden avseende offentliga tjänstemän. Regeringsrätten har anslutit sig till denna tolkning av Europakonventionen. Överklaganden av anställningsbeslut fattade av de universitet och högskolor som är statliga myndigheter prövas i dag av Överklagandenämnden för högskolan. I motsats till utredningen (s. 197) anser Överklagandenämnden att det följer av Europakonventionens artikel 6.1 att även anställningsbeslut fattade vid de självständiga lärosätena måste kunna överklagas till domstol. Här kan nämnas att Överklagandenämnden av EG-domstolen har kvalificerats som tillräckligt domstolsliknande för att kraven på domstolsprövning ska anses vara uppfyllda (se mål C-407/98 och C-40/05).

Om utredningens förslag att avskaffa rätten att överklaga anställningsbeslut trots allt skulle genomföras uppstår en komplicerad situation för den klagande som vill göra sin på Europakonventionen grundade rätt gällande. Av 2 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister följer att den lagen inte är tillämplig för offentligt anställda i mål där tvisten gäller anställning av arbetstagare. I stället får man söka sig till förvaltningslagens (1986:223) regler, vilka även enligt utredarens förslag (s. 238) ska vara tillämpliga för de självständiga lärosätena. Här har man närmast att tillämpa undantagsregeln i 3 § andra stycket som i detta fall får ges företräde framför undantaget i22 a§ om att beslut i anställningsärenden inte är överklagbara. De överklagade anställningsbesluten skulle därmed hamna i länsrätten. Alternativet till förvaltningslagens regler är en direkt tillämpning av Europakonventionen då domstolsprövning kan genomföras med direkt stöd av konventionen (jfr Wiweka Warnling-Nerep, Förvaltningsrättslig tidskrift 2007:3 s. 253-270). Den på Europakonventionen grundade rätten till domstolsprövning av anställningsbeslut belyses också i ett nyligen avgivet beslut från Kammarrätten i Stockholm, mål nr 5366-08

Utredningen gör också gällande att starka sakskäl talar för att avskaffa rätten att överklaga anställningsbeslut (s.196 f ). Möjligheten att överklaga skulle avskräcka utländska potentiella kandidater, långa handläggningstider likaså. Dessutom skulle det anställande lärosätet ha "de bästa förutsättningarna att utföra de skicklighets- och lämplighetsprövningar som ingår i ett anställningsförfarande".

Överklagandenämnden anser inte att de av utredningen anförda skälen väger särskilt tungt. Möjligheten att överklaga anställningsbeslut är ett instrument för att upprätthålla skärpan i anställningsproceduren. Det är ett samhälleligt intresse att forskningen och undervisningen utförs av de skickligaste forskarna och lärarna och att det finns en kontroll som minimerar möjligheten att ovidkommande hänsyn tas i anställningsprocessen. Eftersom avsikten är att verksamheten även i fortsättningen till största del ska finansieras av skattemedel är det också befogat att staten genom överklagandeinstitutet kan utöva viss kontroll över att statens resurser används effektivt. Vidare bidrar rätten att överklaga anställningsbeslut inte bara till att upprätthålla förtroendet för rekryteringsprocessen utan leder också till ökad rättssäkerhet för de enskilda sökandena i anställningsärendena. Det är också rimligt att anta att en övergång till en mer "provinsiell" anställningsprocedur snarare avskräcker utländska sökande än det nuvarande systemet med dess större möjligheter att garantera objektiva beslut grundade på skicklighet och lämplighet.

Överklagandemöjligheten är ett enkelt och billigt sätt att lösa en tvist om en anställning. Vad gäller långa handläggningstider är att märka att handläggningstiderna i Överklagandenämnden för högskolan är relativt korta. Överklagandenämnden avgör de flesta av sina anställningsärenden inom två till fyra månader från den dag ärendet kom in till nämnden. I den mån anställningsproceduren och överklagandeprocessen drar ut på tiden beror det snarare på långsam hantering vid universiteten och högskolorna.

Härtill kommer att en avreglerad anställningsprocess med all sannolikhet kommer att innebära nackdelar ur jämställdhetssynpunkt. Denna slutsats finner stöd i den forskning som redovisades i Befattningsutredningens betänkande Karriär för kvalitet SOU 2007:98 s. 272.

Mot den nu angivna bakgrunden finner Överklagandenämnden för högskolan att både rättsliga och sakliga skäl talar för att det i den föreslagna lagen om självständiga lärosäten ska anges att lärosätenas anställningsbeslut får överklagas och att detta ska göras till Överklagandenämnden.
 

Övrigt

Överklagandenämnden delar utredningens uppfattning — se 8 kap. 1 §2 st . 1-3  förslaget till lagen om självständiga lärosäten — att de anställda vid de självständiga lärosätena måste garanteras meddelarskydd i form av efterforsknings- och repressalieförbud. Detta kan lämpligen ske på det sätt som föreslås beträffande anställda i kommuner och kommunala bolag, jfr SOU 2009:14.